Responsabilidade Civil do Estado

Conceito e Evolução teórica:

Introdução

A dita responsabilidade civil do Estado, ou da Administração Pública, é a obrigação que ele tem de reparar os danos causados a terceiros em face de comportamento imputável aos seus agentes.

Para que se caracterize o dever de indenizar, independe se houve ação ou omissão, se foi legal ou ilegal, material ou jurídico, basta a ocorrência de um ônus maior que o normal para aquela situação. Chama-se também de responsabilidade extracontratual do Estado.

Para alguns, diz-se ressarcimento quando resultar de um ato ilícito e indenização quando se refere a ato lícito. Para outros, são sinônimos. Responsabilidade civil refere-se à esfera econômica, indenização financeira, em face de um prejuízo causado a outrem.

Não se confunde com as esferas penal e administrativa. De fato, há possibilidade de responsabilização, baseada num mesmo ato, nas três esferas, mas são independentes entre si, como regra.

Enquanto a responsabilidade penal diz respeito à prática de crimes ou contravenções, a administrativa é decorrente de inobservância das regras que disciplinam as condutas administrativas dos agentes públicos.

Aqui trataremos apenas do tema relativo à esfera civil e extracontratual, já que também os danos advindos de contratos são regidos por princípios próprios afeitos aos contratos administrativos.

Evolução teórica

Historicamente, verifica-se que a responsabilização civil do Estado evoluiu por diversas fases, seguindo variadas teorias.

Assim, sucederam-se no tempo as seguintes teorias:

1. Irresponsabilidade do Estado;
2. Responsabilidade subjetiva do Estado;
3. Responsabilidade objetiva do Estado;
4. Risco integral.

Irresponsabilidade do Estado

Essa a primeira teoria, teve vigência durante os Estados absolutistas, que impunham a figura do rei como o senhor maior das decisões estatais, aquele a quem competia dizer o que era certo ou errado.

Qualquer ação, dele mesmo ou de seus representantes, era tida como legítima, não passível de qualquer responsabilização, pois “o rei não pode errar” (do inglês: “the king can do no wrong”) ou “o rei não pode fazer mal” (do francês: “le roi ne peut mal faire”), ou ainda, “aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei” (do latim: “quod principi placuit habet legis vigorem”).

Por sua patente injustiça, essa teoria deixou de existir no século XIX, dando lugar à responsabilidade subjetiva do Estado.

Responsabilidade Subjetiva do Estado

Após o período de irresponsabilidade total do Estado quanto aos prejuízos por ele causados, nasceu a responsabilidade subjetiva, ou teoria da culpa civil, uma vez que equiparava o Estado ao indivíduo, obrigando a ambos da mesma forma, é dizer,sempre que houvesse culpa, haveria o dever de indenizar.

A culpa aqui é vista de maneira ampla, incluindo o dolo (intenção de provocar o dano) e a culpa propriamente dita (dano causado por imprudência, negligência ou imperícia).

Assim, caberia ao prejudicado a obrigação de demonstrar a culpa do agente público, e o nexo causal entre o dano verificado e sua conduta.

Responsabilidade Objetiva Do Estado

De forma diversa da anterior, seguindo a teoria do risco administrativo, em havendo um dano provocado pela Administração, ele deve ser reparado, independente de dolo ou culpa desta.

Diz-se teoria do risco em face da existência intrínseca de um risco vinculado à atividade estatal, que deve ser suportado pelo próprio Estado.

Aqui o ônus da prova se inverte. Ao prejudicado, basta a prova do dano e do nexo causal deste com a conduta do agente público. É a Administração Pública que terá que provar a culpa do particular, situação em que se livrará da responsabilidade pelos danos, ou a culpa concorrente, quando terá minimizada sua responsabilidade.

Então, aqui fica clara uma exceção à teoria do risco administrativo: caberá ao Estado o dever de indenizar o dano ocorrido independente de seu dolo ou culpa, mas não no caso de culpa exclusiva do prejudicado. Em face das exceções, chama-se também de teoria do risco administrativo mitigado.

Outras duas importantes exceções devem ser destacadas: culpa de terceiro e força maior. Em ambos os casos, vigora a responsabilidade subjetiva do Estado, pois esta deve ser comprovada.

Força maior é o evento imprevisível, inevitável e independente da vontade das partes. Assim, se cai um raio sobre um carro, não se fala em responsabilidade objetiva do Estado, pois não contribuiu de nenhum modo para o dano, inexistindo nexo de causalidade entre este e um comportamento da Administração.

No entanto, se havia de alguma forma um dever de ação do Estado, e este omitiu-se, pode configurar sua responsabilidade, mas, repita-se, será subjetiva.

Dita omissão deve ser comprovada (imprudência, negligência ou imperícia). Vamos supor a existência de uma árvore que já ameaça cair, em face de sua inclinação e alguns pedidos de vizinhos para que a Prefeitura a retire.

Se, com um vendaval (força maior), essa árvore cai sobre um veículo, poderá ficar configurada a responsabilidade da Administração em face de sua omissão.

De igual forma, enchente costumeira que inunda um bairro em face da não limpeza de um córrego pelo órgão competente também pode gerar um dever de indenizar.

Note-se que é uma exceção dentro da exceção. Se há força maior, afasta-se a responsabilidade. No entanto, se esse evento se une à omissão estatal para provocar o dano, há o dever de indenizar. Mas não se diz que há responsabilidade objetiva, aplicando-se a teoria da culpa do serviço público, mais precisamente, da falta desse serviço (do francês: “faute de service”).

Diz-se que há culpa anônima, pois não dependeu da ação de algum agente público, mas sim da omissão estatal. Então, nesse caso, vige a responsabilidade subjetiva do Estado.

Dessa mesma espécie revela-se o mau funcionamento da segurança pública quando, por exemplo, há prejuízos decorrentes de ação de terceiros, como o caso de ação de multidão.

A responsabilidade será imputada ao Estado. A outra exceção diz respeito à culpa do particular ou de terceiro, com a exceção da exceção prevista acima.

Se o condutor de um carro da polícia choca-se, durante uma perseguição, com o carro de um particular, caberá à Administração Pública ressarcir os prejuízos ao interessado, independente de haver culpa ou não do motorista do carro oficial.

Por outro lado, se o particular avançou o sinal vermelho e veio a abalroar um carro público, haverá culpa do particular, e este deverá indenizar a Administração.

Neste caso, caberá prova de culpa, pois a responsabilidade do administrado é sempre subjetiva. Se ficar constatada que a culpa é parte do agente público, parte do particular, a responsabilidade se dividirá entre este e o Estado, à medida da participação de cada um no evento danoso.

Chama-se de culpa concorrente. Com a adoção da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, busca-se a divisão dos prejuízos causados por algum ato seu com todos os cidadãos, e não apenas penalizando aquele que sofreu o dano.

A coletividade se une para usufruir das benesses de uma vida em comum, mas também, assim como divide as vantagens, deve dividir esse ônus: é a aplicação do princípio da isonomia ou da igualdade.

Note-se que tal princípio justifica a divisão entre todos, é dizer, o Estado vai ressarcir o prejudicado e toda a sociedade vai pagar por isso.

Mas não há igualdade entre o particular e a Administração Pública, pelo contrário. Reconhece-se a superioridade estatal, por isso a responsabilidade é objetiva, cabendo ao Poder Público a prova de culpa do particular: não seria justo, além do prejuízo, ainda imputar ao particular a tarefa de provar sua inocência.

Por fim, cite-se a responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais. Em ambos os casos, a regra é a irresponsabilidade estatal por esses atos. A produção legislativa de um Estado é feita com base em sua soberania, limitada apenas pelas normas constitucionais.

As leis produzidas, revogadas, alteradas, são abstratas, atingindo a todos indistintamente, e poderão causar ônus à população que não fazem jus a qualquer reparação de eventuais danos.

No entanto, entende-se como possível a responsabilização do Estado no caso de edição de leis inconstitucionais ou leis de efeitos concretos.

Este tipo de lei não tem as características de generalidade e impessoalidade, atingindo pessoa certa, como no caso da lei que desapropria determinado bem: se há prejuízo decorrente da mesma, cabe indenização.

No que pertence aos atos jurisdicionais, a regra, repita-se, é a irresponsabilidade. Quando profere uma sentença, uma parte sempre perderá e outra ganhará, e, por óbvio que aquela não pode pleitear ressarcimento dos danos pelo Estado.

Contudo, a própria Carta Maior prevê a responsabilização estatal, mas apenas na esfera penal: “Art. 5º LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença;”.

Outra regra de responsabilização, nesse caso pessoal do juiz, é encontrada no art.133 do Código de Processo Civil, nos casos de atuação do magistrado com dolo ou fraude, ou se ele se recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.

Nesses casos, responderá por perdas e danos. Não se confundam atos legislativos com atos praticados pelo Legislativo; atos jurisdicionais com atos praticados pelo Judiciário.

Em cada caso, se o ato é praticado na função administrativa, haverá normalmente a incidência da responsabilidade objetiva do Estado, porque são atos administrativos praticados pelo Legislativo ou pelo Judiciário.

Assim, para que fique claro, o Legislativo pratica atos administrativos e atos legislativos. Aos primeiros aplica-se a teoria objetiva, aos últimos, só por exceção, caso seja a lei inconstitucional ou de efeitos concreto. Idêntico raciocínio cabe para o Judiciário.

Risco Integral

Segundo a teoria do risco integral, que aqui cita-se por questões meramente didáticas, a Administração Pública sempre responderia pelos danos causados aos particulares, sem qualquer exceção.

Como visto acima, a responsabilidade objetiva faz com que o Estado indenize os prejuízos causados, independente de dolo ou culpa.

Vimos algumas exceções: culpa da vítima ou de terceiros e força maior. É a inexistência dessas exceções que nos leva ao risco integral

Assim, poderia o particular atirar seu carro contra um caminhão dos bombeiros e ao Estado caberia suportar ambos os prejuízos.

Pela evidente injustiça, tal teoria nunca foi, tampouco será adotada.

Douglas Cunha.